El crédito presupuestario en la contratación pública
I.-Introducción
Hoy vamos a tratar de abordar una cuestión importante: el crédito presupuestario como cuestión esencial en la contratación pública. Por principio, todo contrato administrativo debe de estar respaldado por su correspondiente partida presupuestaria.
Pero esto que puede parecer tan sencillo -admite ciertas matizaciones- y, por lo mismo, nos merece un estudio especial por nuestra parte dado que se encuentra regulado por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP).
En efecto, el artículo 35.1 de la LCSP dispone que, salvo que se encuentre recogida en los pliegos, los documentos en que se formalicen los contratos que celebren las entidades del sector público deberán incluir, necesariamente, la mención al “crédito presupuestario o el programa o rúbrica contable con cargo al que se abonara el precio, en su caso”. Por su parte, el artículo 39 de la misma Ley dispone que serán nulos de pleno derecho aquellos contratos celebrados por poderes adjudicadores en los que medie, entre otras causas, carencia o insuficiencia de crédito. En parecidos términos se pronuncia el artículo 46 de la Ley General Presupuestaria.
Para la elaboración de este artículo nos amparamos en un Informe elaborado en fecha reciente por la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (en adelante JCCPE), solicitado por una determinada Corporación local.
II.-La regla general: disponibilidad del crédito en la fase preparatoria de los contratos
La normativa establece una serie de requisitos en orden a acreditar la disponibilidad de crédito en la fase preparatoria de los contratos.
Así, el apartado 3 del artículo 116 de la LCSP, al abordar la iniciación y contenido del expediente de contratación dispone que al mismo deberá incorporarse el certificado de existencia de crédito o el documento equivalente, así como la fiscalización previa de la Intervención, en su caso, en los términos previstos en la Ley General Presupuestaria. Esta previsión es similar a la que se contiene, a los efectos de la intervención previa, en el artículo 219.2. a) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (en lo sucesivo TRLRHL), en que se incluye, como uno de los documentos precisos para conformar el expediente de contratación, aquel que acredite la existencia de crédito presupuestario adecuado a la naturaleza del gasto u obligación que se tenga el propósito de contraer. Por tanto, cabe concluir que, en términos generales, existe la necesidad de que se acredite la presencia de crédito adecuado y suficiente para poder tramitar el expediente de contratación.
III.-Excepción a la anterior regla general
En su día la JCCPE ya tuvo ocasión de opinar que existen determinadas excepciones a la regla general en cuanto a la disponibilidad del crédito en la fase preparatoria del contrato.
Una de ellas es la que aparece consagrada en la Disposición adicional tercera, apartado 2, de la LCSP, aplicable también a las Corporaciones Locales, en la que se admite la tramitación anticipada de un expediente de contratación, quedando pendiente su adjudicación, formalización y ejecución material de la llegada del momento en que existan los recursos suficientes.
En efecto, la citada DA tercera, bajo el título “Normas específicas de contratación pública de las Entidades Locales” establece una regulación expresa de la tramitación anticipada de los contratos en el ámbito local. Así, su apartado 2 dispone:
“Se podrán tramitar anticipadamente los contratos cuya ejecución material haya de comenzar en el ejercicio siguiente o aquellos cuya financiación depende de un préstamo, un crédito o una subvención solicitada a otra entidad pública o privada, sometiendo la adjudicación a la condición suspensiva de la efectiva consolidación de los recursos que han de financiar el contrato correspondiente”.
Por tanto, desde la entrada en vigor de la LCSP, las Corporaciones Locales quedan habilitadas para utilizar la figura de la tramitación anticipada en dos supuestos distintos:
- Aquellos en que el contrato haya de financiarse con recursos ordinarios del presupuesto local.
- Aquellos otros en que la financiación se haga con cargo a préstamos o subvenciones solicitadas y pendientes de concesión.
En el primero de los casos estaremos ante un supuesto similar al previsto en el artículo 117.2 de la LCSP, que autoriza a las entidades que no sean Corporaciones Locales a la tramitación y finalización del expediente de contratación en el ejercicio anterior al de su ejecución material.
En el segundo, estaremos en presencia de contratos cuya financiación depende de un préstamo o de una subvención, donde la adjudicación del expediente tramitado anticipadamente quedará sometida a la condición suspensiva de la efectiva disponibilidad de los recursos con los que se pretende financiar.
Los dos supuestos tienen en la LCSP una relación de alternancia, pero no necesariamente de exclusión. El empleo de la conjunción “o” así lo pone de manifiesto. Por tanto, la tramitación anticipada de los contratos públicos en el ámbito local solo implicará necesariamente su ejecución en el ejercicio siguiente cuando se financien con cargo a recursos ordinarios de naturaleza presupuestaria. Si, por el contrario, el contrato se financiase con subvenciones o préstamos cuya efectividad no pueda tenerse por cierta en el momento de la tramitación del expediente, carecería de sentido posponer obligatoriamente su ejecución al ejercicio siguiente pues, por un lado, es posible que la ejecución de la prestación se pueda ultimar en el mismo ejercicio presupuestario y, por otro lado, lo relevante en este tipo de supuestos es la efectiva consolidación de los recursos comprometidos, que no tienen por qué guardar vinculación con el ejercicio presupuestario. Por lo tanto, señala la JCCPE, cabe entender que sería posible la ejecución material del contrato tan pronto como se cuente con los medios económicos necesarios.
Otra interpretación no sólo sería contraria a la propia literalidad del apartado 2 de DA tercera, sino que establecería una doble condición no prevista ni querida por el legislador, exigiendo no solo la efectiva concesión de la subvención sino también la ejecución material en el ejercicio siguiente, aun cuando se dispusiera de los recursos necesarios dentro del mismo ejercicio en que se tramitase anticipadamente el contrato.
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