Los fondos Europeos por la COVID-19 y la contratación pública
I.-Introducción
En el pasado mes de julio la Unión Europea (en adelante UE) aprobó un paquete de ayudas para poder superar la crisis desatada por la COVID-19 a nivel mundial y, por supuesto, europeo. Para nuestro país, en los próximos cinco años, la cifra de inversiones a desembolsar podría superar el 3% del PIB anualmente.
Como es un tema de candente actualidad e importancia hemos querido abordarlo desde la perspectiva de la contratación pública en tanto en cuanto dichas ayudas irán destinadas al ámbito que nos toca en INFOCONCURSO.
Para ello hemos acudido a un Informe (Policy brief) elaborado en el mes de octubre por ESADE bajo la batuta de Manuel Hidalgo Pérez y con el título “Cinco propuestas para una mejor absorción de los Fondos Europeos”. Lógicamente vamos a utilizar el Informe, como guía y norte de este artículo, pues en él se abordan distintas cuestiones entre las que es de destacar la repercusión que va a tener en la recepción de tales ayudas la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP).
En efecto, la utilización de éste paquete financiero representa, según el Informe, una oportunidad única para España, pero también un reto administrativo colosal. Sobre esta cuestión, la experiencia reciente en la ejecución de los Fondos Europeos demuestra que estamos mal preparados para absorber esa ayuda.
Y es que por un lado tenemos el llamado Marco Financiero Plurianual (en adelante MFP 21-27), dotado con 1.074, 3 millones de euros y que se desglosa, entre otros, en fondos como el FEDER, FEADER o FSE+. A este marco se le une un fondo extraordinario (llamado Next Generation/NG-EU), por valor de 750.000 millones de euros (390.000 millones de ayudas a fondo perdido y 360.000 millones en calidad de préstamos).
Estos dos instrumentos o paquetes de ayudas es lo que se ha dado en llamar Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (en adelante MRR) y han sido aprobados, como dijimos, para contrarrestar los efectos de la irrupción de la COVID-19.
De cara a elegir los proyectos a presentar los criterios se basarán por ejemplo la importancia que tendrán en ellos la transición digital o las inversiones medioambientales.
Las ideas-fuerza del Informe serían: 1º.-Planificar teniendo en cuenta la capacidad administrativa. 2º.-Planificar con la máxima antelación posible. 3º.-Crear equipos profesionalizados, especializados y con experiencia previa en contratación pública en las diferentes administraciones encargadas. 4º.-Crear agencias y oficinas de gestión centralizada de las licitaciones. 5º.-Simplificar y eliminar duplicidades en los procedimientos de gestión de fondos europeos.
Vamos a analizarlas brevemente a continuación.
II.-Planificar teniendo en cuenta la capacidad administrativa
Cuando se menciona la necesidad de una adecuada planificación no sólo hay que referirse a que los proyectos de inversión deben cumplir con los objetivos marcados por Bruselas. Además, la selección de proyectos y la elaboración de los planes de inversión deben ser sensibles a la restricción que delimita el día a día de la gestión pública. Antaño, muchos proyectos se materializaban en grandes inversiones en infraestructuras, lo que suponía un “aliviadero” para dichos recursos. En un solo proyecto se colocaban grandes sumas de dinero, lo que en cierto modo suponía una gestión menos compleja. Era más sencillo el gestionar los fondos.
Sin embargo, ahora hay unas limitaciones que se deben cumplir en cuanto a la elegibilidad de los proyectos reduciéndose por ello las opciones en infraestructuras, salvo que éstas vayan claramente orientadas a los objetivos marcados por Bruselas, por lo que se exige un esfuerzo mucho mayor. Se señala en el Informe que una posible solución a esta limitación será la de imponer un mínimo de financiación exigible en cada proyecto, como podría ser, por ejemplo, 10 millones de euros.
III.-Planificar con la máxima antelación posible
La aplicación de cualquier fondo que provenga de Europa exige el cumplimiento de una serie de reglas definidas y concretas que determinan no sólo en qué sino como invertir. La elegibilidad viene determinada por normas que la Comisión concentra en los respectivos reglamentos para cada tipo de fondo o ayuda. El problema, en el actual marco, es que la tardanza en las negociaciones hizo que dichos reglamentos no estuvieran disponibles hasta bien entrado el marco, por lo que la velocidad de crucero no pudo alcanzarse hasta más de tres años después de iniciarse el mismo.
IV.-Crear equipos profesionalizados, especializados y con experiencia previa en contratación pública en las diferentes administraciones encargadas
En el mentado Informe se significa que las propias normas de gestión burocrática de la inversión pública han influido en la gestión de los fondos y pueden, sin duda también, dificultar la gestión futura. Entre las muchas trabas existentes, se destaca por paradigmática, la LCSP.
La Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC), en un informe de 2015, ya criticaba que hubiera una multiplicidad de órganos de contratación con heterogeneidad de procedimientos y no parece que la nueva LCSP lo haya resuelto, todo lo contrario. Y además se viene observando un uso cada vez mayor de los llamados contratos menores, mucho menos exigentes a la hora de rendir cuentas en términos de información y gestión; o también el elevado porcentaje que representan las licitaciones en abierto, comparadas con las que se hacen en otros países, y que elevan claramente los plazos de ejecución. La propia Comisión Europea, en el año 2017 y no por vez primera, en sus recomendaciones del semestre, aconsejaba a España mejorar la gestión de la contratación pública, enfatizando la necesidad de crear buenos profesionales, con las habilidades y conocimientos adecuados para mejorar la capacidad de contratación, la transparencia y la ejecución.
En los indicadores que informan a la Comisión Europea se observa que España es, en 2019, el quinto país europeo donde más tiempo transcurre entre la última oferta recibida y la comunicación de la resolución del contrato. Tan solo Gracia, Italia, Malta y Eslovaquia nos superan. Aquí no se incluye el tiempo previo necesario para la conformación y diseño de los pliegos de la contratación, lo que sin duda suma una cantidad de días que, por experiencia, puede ser muy superior a la que señalan los indicadores.
V.-Crear agencias y oficinas de gestión centralizada de las licitaciones
Según el indicador Milosavljevic et alii (2019) es necesario mejorar la eficiencia en la contratación de las administraciones a través de unos cambios. En particular, sería fundamental que se pudieran aprovechar las economías de escala en la gestión de los recursos. En este sentido, es posible que la enorme descentralización en la contratación de la administración pública española, no sólo por Comunidades Autónomas y Entidades Locales, sino además dentro de cada una de las mismas, puede estar suponiendo un exceso de coste de gestión que lleve a la ineficiencia.
Junto a una cierta descentralización sería deseable con la compensación a través de aprovechar las citadas economías de escala que una única oficina de contratación podría desplegar. Además existen otras mejoras que operarían en la dirección deseada: mayor uso de la contratación agregada (por la cual diversas administraciones o centros de gestión se unen para concentrar en una sola compra una miríada de pequeños contratos públicos antes realizados por separado) o de la contratación por lotes con una sola licitación.
VI.-Simplificar y eliminar duplicidades en los procedimientos de gestión de los fondos europeos
Se observan demasiados trámites y requisitos necesarios para, no solo llevar a cabo la inversión, sino para que ésta pueda ser finalmente certificada, excediendo todo ello a los contenidos en las reglamentaciones y normas. La consecuencia de este exceso de celo, justificado por un pasado de excesiva laxitud y la gestión de fondos públicos que llevó en parte a la corrupción, provoca que los organismos encargados de la gestión de los fondos europeos estén más preocupados por la mera gestión de la burocracia que por entender si esis fondos sirven para el contenido que tienen asignado.
De todos modos la necesaria simplificación burocrática no puede tener como resultado debilitar la más que necesaria transparencia y buen uso que se debe exigir a la gestión de fondos públicos y en particular de fondos europeos. Pero no es menos cierto que hace falta una revisión de los procedimientos de gestión de los fondos que elimine duplicidades y evite una sobre-fiscalización que nada añade, pero si resta.
Desde INFOCONCURSO queremos informar a nuestros clientes y lectores de la puesta a su disposición de un servicio jurídico de alta calidad con el fin de poder ser informados, y gestionadas las licitaciones, con garantías.