¿Qué es un acto de trámite cualificado?
I.-Introdución
Se consideran actos de trámite como aquellos que tiene un carácter auxiliar o instrumental y anteceden a una resolución final que deba recaer sobre un determinado asunto de tal manera que sirve para su preparación. Antes de dictarse una resolución final se suelen dictar, durante el procedimiento de su elaboración, uno o varios actos de trámite convenientes para poder resolver la cuestión de fondo.
Por lo común estos actos trámite no son actos impugnables por separado de la resolución final salvo cuando se trata de un acto de trámite cualificado que son aquellos actos que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, que en cierta manera deciden éste de forma indirecta y/o que causan indefensión o un perjuicio irreparable y, en tales casos, el acto trámite sí que es recurrible de forma autónoma a la resolución final (Villar Ezcurra).
Como ha señalado desde antiguo el Tribunal Supremo el carácter de trámite o definitivo de un acto administrativo, así como el sistema de recursos que contra ellos proceda, no depende, ni puede depender, de la condición que le atribuya un órgano ejecutivo de la Administración y sí de la que le corresponda por su naturaleza según la normativa legal correspondiente, que no puede ser alterada por la denominación que, sin apoyo, de una norma preceptiva, le dé el órgano encargado de aplicar lo dispuesto en la reglamentación que se trata de ejecutar.
En resumidas cuentas, y con carácter general se consideran actos de trámite cualificado y por lo mismo susceptibles de impugnación autónoma frente a los definitivos:
a) Actos de trámite que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.
b) Actos de trámite que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento.
c) Actos de trámite que produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.
Con carácter general, contra estos actos los interesados podrán interponer Recurso de Alzada y Recurso potestativo de Reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad a anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Significar que este régimen general es aplicable a los actos que se dicten en los procedimientos de adjudicación de contratos de las Administraciones Públicas que no sean susceptibles del recurso especial que a continuación abordaremos.
II.-Los actos trámite cualificados susceptibles de Recurso especial.
Una vez hemos visto cuales son los actos trámite cualificados en materia de contratación susceptibles de ser recurridos de manera autónoma en vía administrativa, ahora abordamos los actos trámite cualificados en materia contractual y por lo mismo susceptibles de impugnación esta vez a través del mecanismo del Recurso especial recogido en el artículo 44 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, mediante la cual se transponen al ordenamiento jurídico español la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP).
Dicha LCSP señala que son susceptibles de recurso especial determinadas decisiones de los poderes adjudicadores que hagan referencia a determinados contratos:
a) Obras cuyo valor estimado sea superior a tres millones de euros, y de suministro y servicios, que tenga un valor estimado superior a cien mil euros.
b) Acuerdos marco y sistemas dinámicos de adquisición que tengan por objeto la celebración de alguno de los contratos tipificados en la letra anterior, así como los contratos basados en cualquiera de ellos.
c) Concesiones de obras o de servicios cuyo valor estimado supere los tres millones de euros.
d) Contratos administrativos especiales , cuando, por sus características no sea posible fijar su precio de licitación o, en otro caso, cuando su valor estimado sea superior a lo establecido para los contratos de servicios.
e) Contratos subvencionados a que se refiere el artículo 23 (EDL 2017/226876), y los encargos cuando, por sus características no sea posible fijar su importe o, en otro caso, cuando este, atendida su duración total más las prórrogas, sea igual o superior a lo establecido para los contratos de servicios.
Como es sobradamente conocido este recurso tiene carácter potestativo y gratuito para los recurrentes.
El artículo 44.2 b) de la mencionada LCSP señala que son susceptibles de recursos especiales:
“b) Los actos de trámite adoptados en el procedimiento de adjudicación, siempre que estos decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. En todo caso se considerará que concurren las circunstancias anteriores en los actos de la mesa o del órgano de contratación por los que se acuerde la admisión o inadmisión de candidatos o licitadores, o la admisión o exclusión de ofertas, incluidas las ofertas que sean excluidas por resultar anormalmente bajas como consecuencia de la aplicación del artículo 149 LCSP”.
Cabe observar en este precepto que, con independencia de la vía impugnatoria que legalmente pueda adoptarse, los actos trámite susceptibles de impugnación de manera autónoma al acto definitivo (los llamados actos trámite cualificados) son los mismos si bien en los susceptibles de Recurso Especial se hace una interpretación extensiva de los actos de trámite cualificados en los “actos de la mesa o del órgano de contratación por los que se acuerde la admisión o inadmisión de candidatos o licitadores, o la admisión o exclusión de ofertas, incluidas las ofertas que sean excluidas por resultar anormalmente bajas como consecuencia de la aplicación del artículo 149 LCSP”.
La novedad de esta norma (con respecto al régimen anterior) fue la introducción de la referencia a los actos por los que se acuerde la admisión de candidatos o licitadores, o la admisión de ofertas.
III.-Doctrina jurisprudencial
En efecto, la vigente LCSP introdujo es modificación a partir de la doctrina sentada en la sentencia del Tribunal de Justicia de la UE de 5 de abril de 2017, en el asuntos C-391/15. De entre las consideraciones de esta sentencia, interesa destacar a estos efectos lo siguiente:
“24 Mediante la primera cuestión prejudicial, el Tribunal remitente pide sustancialmente que se dilucide si el artículo 1, apartado 1, y el artículo 2, apartado 1, letras a) y b), de la Directiva 89/665 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una legislación nacional en virtud de la cual la decisión de admitir a un licitador al procedimiento de adjudicación (decisión de la que se ha alegado que infringe el Derecho de la Unión en materia de contratos públicos o la legislación nacional de transposición de ese Derecho) no está incluida entre los actos de trámite de un poder adjudicador que pueden ser objeto de un recurso jurisdiccional independiente”.
“28 De lo anterior se deduce que la decisión de admitir a un licitador a un procedimiento de adjudicación, como es la decisión controvertida en el litigio principal, constituye una decisión a efectos del artículo 1, de la citada Directiva”.
“34 En lo que atañe específicamente a la decisión de admitir a un licitador a un procedimiento de adjudicación, como es la decisión controvertida en el litigio principal, el hecho de que la normativa nacional en cuestión en el procedimiento principal obligue en todos los casos al licitador a esperar a que recaiga el acuerdo de adjudicación del contrato de que se trate antes de poder imponer un recurso contra la admisión de otro licitador infringe las Disposiciones de la Directiva 89/665”, Etc.
Por su parte el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (Resolución 647/2018) ya tuvo oportunidad de resolver en su ratio decidendi que en el marco de la legislación española, establecido ya con alcance general el carácter impugnable como acto trámite cualificado de los acuerdos de admisión de ofertas o licitadores en el vigente artículo 44.2 b) de la LCSP, habrá de analizarse en el caso concreto si efectivamente nos encontramos ante una decisión de admisión de proposiciones o licitadores susceptible de impugnación al amparo de dicha norma.
Para interpretar el alcance de dicha expresión (acuerdos de admisión de licitadores o de proposiciones) partimos, en primer término, de que en la regulación del procedimiento abierto en el TRLCSP y en su desarrollo mediante Real Decreto 817/2009 (Y lo mismo cabe decir del régimen de la ya hoy vigente LCSP), no existe una específica previsión legal acerca de la adopción por parte de la mesa de contratación o del órgano de contratación de acuerdos expresos de admisión de los licitadores a la licitación o a los sucesivos trámites del procedimiento de adjudicación. Así, mientras que en el artículo 82 del Real decreto 1098/2001 sí que se establecía expresamente que la mesa realizaría un pronunciamiento expreso sobre los admitidos a la licitación, los rechazados y sobre las causas de su rechazo, en la regulación del Real Decreto 817/2009, por el contrario (y en tal sentido debe estimarse derogada la previsión del Reglamento de 2001), al regular en su artículo 22.1. b) las funciones de las mesas de contratación se refiere ya solo a la determinación de los licitadores que deban ser excluidos del procedimiento por no acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el pliego de cláusulas administrativas particulares, sin prever una decisión expresa de admisión de ofertas o licitadores.
La interpretación que ha de hacerse para que un acto trámite sea cualificado deben tener el efecto de decidir directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinar la imposibilidad de continuar el procedimiento o producir indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
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